دانشگاه آزاد اسلامی
واحد تهران مرکزی
دانشکده حقوق
پایان نامه برای دریافت درجه کارشناسی ارشد (M.A)
گرایش :حقوق عمومی
عنوان :
نقش وجایگاه حقوقی رییس قوه مقننه درحقوق عمومی ایران
استاد راهنما :
جناب دکتر محمد جلالی
استاد مشاور:
جناب دکترخیرالله پروین
نگارش:
سیروس دورخ
تابستان1393
تقدیم
ماحصل آموخته هایم راتقدیم می کنم به آنان که مهرآسمانی شان،آرام بخش آلام سرزمینی است.
تقدیم به روح پاک پدرم که برتارک زمان جاودانه ای،ای شهیدراه عشق
رفتی ازچشمم ودل محوتماشاست هنوز عکس روی تودرآینه پیداست هنوز
هرکه درسینه دلی داشت به دلداری داد دل نفرین شده ی ماست که تنهاست هنوز
دردلم عشق توچون شمع به خلوتگه راز درسرم شود توچون باده به میناست هنوز
و
تقدیم به مادرم:
مادرم هستی من زهستی توست تا هستم وهستی دارمت دوست
و
این هم تقدیم به برادران،خواهران وخواهرزاده های عزیزم:
که با هم آغاز کردیم،درکنارهم آموختیم وبه امید هم به آینده چشم می دوزیم.
قلبم لبریز ازعشق به شماست وخوشبختی تان منتهای آرزویم
وتقدیم به کسانی که حضورشان درکنارم لطف الهی است.
سپاسگزاری
بر خود لازم می دانم مراتب تقدیر وتشکر خود را از جناب دکتر محمد جلالی که بنده را در طی تمامی مراحل این رساله راهنمایی نمودند اعلام دارم و از ارشادات جناب دکتر خیراله پروین که در طي تحقيق كمك هاي فراواني را نسبت به حقير داشتند، كمال تشكر را دارم، و همچنین از استاد داورم جناب دكتر اسداله یاوری كه داوري اين پايان نامه بر عهده ایشان است سپاسگزارم.
چکیده
جایگاه و موقعیت رئیس مجلس تا حد زیادی خاص و منحصر بفرد است. ازسویی رئیس مجلس مانند سایر نمایندگان مجلس وظایفی بر عهده دارد و دیگر اینکه هنگامی که به عنوان ریاست مجلس انتخاب می شود وظایف و اختیارات خاصی از طریق قانون اساسی و آیین نامه ها بر عهده وی گزارده می شود. رئیس مجلس به عنوان مدیر قوه مقننه وظایفی را بر عهده دارد که در آیین نامه داخلی برای وی تعیین می شود. مدیریت جلسات و دستور افتتاح و اختتام جلسات از مهمترین وظایف خاص وی می باشد و از جمله وظایف که بین رئیس و هیأت رئیسه مشترک می باشد نظارت بر امور اداری و مالی مجلس، نظارت بر نمایندگان می باشد.
رئیس مجلس در برابر قوه مجریه وظیفه نظارتی خاصی دارد که طبق اصول 85 و 138 قانون اساسی برای وی تعیین شده است. طبق این فرآیند که در راستای تضمین قانونی بودن مصوبات دولت طراحی شده است، دولت مکلف است مصوبات خود را همزمان با ابلاغ جهت اجرا به اطلاع رئیس مجلس برساند تا در صورتی که آنها را مغایر با قوانین تشخیص داد، آنها را برای تجدید نظر به دولت ارسال کند. اگر این مصوبات مغایر با قانون تشخیص داده شود با دلیل آن را به هیأت وزیران برای اصلاح و تجدید نظر ابلاغ می شود و اگر در مدت مقرر نسبت به لغو یا اصلاح قسمت مورد ایراد مصوبه اقدام نشود، پس از پایان مهلت مزبور این قسمت ها ملغی الاثر خواهد بود. این اصلاحیه که در راستای اعطای ضمانت اجرا به اصول 85 و138قانون اساسی به تصویب مجلس رسیده است، اما به نظر می رسد با اصولی از قانون اساسی که حق ابطال را به دیوان عدالت اداری می دهد، مغایر است. رئیس مجلس در دیگر نهادهای نظام جایگاهی خاص دارا می باشد و به عنوان رئیس قوه قانونگذاری کشور در نهادهای مهم مانند شورای بازنگری، شورای عالی امنیت کشور، شورای عالی انقلاب فرهنگی عضو می باشد و در تصمیم گیری ها و سیاست های این نهادها تاثیر گذار است.
کلید واژگان: نظارت- نقش- جایگاه- رئیس مجلس شورای اسلامی- قوه مقننه- قوه مجریه
فهرست
مقدمه1
بخش اول: مفاهیم و مبانی6
فصل اول : قوه مقننه7
مبحث اول: مبانی نظری قوه مقننه7
گفتاراول: شعبه تقنين و سابقه آن8
بند اول: سابقه ي تاريخي12
بنددوم:تلاش مكاتب در شعبه ي تقنيني…………………………………………………………………………………………………………………………………………. 13
گفتاردوم:نقش پارلمان درطول تاریخ…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………14
بنداول:نقش مشاوره ای……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….14
بنددوم: نقش نمایندگی………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………15
بندسوم:نقش نظارتی15
گفتار سوم:حدود و ثغور شعبه ي تقنيني15
بند اول: حوزه عملكرد شاكله تقنين16
بند دوم: محدوديت هاي شعبه تقنين16
مبحث دوم: ساختار قوه مقننه18
گفتاراول: نظام تك مجلسي19
بند اول: دلايل برگزيدن نظام تك مجلسي19
بند دوم:ويژگي هاي نظام تك مجلسي20
گفتار دوم:نظام دو يا چند مجلسي21
بند اول: كشورهاي فدرال23
بند دوم: كشورهاي يكپارچه24
مبحث سوم: اصول مربوط به استقلال نهاد مجلس25
گفتاراول: ممنوعيت جمع برخي مشاغل با نمايندگي مجلس26
بند اول: اهميت سمت نمايندگي26
بند دوم:دلايل ممنوعيت27
گفتار دوم:مصونيت پارلماني28
بند اول: عدم مسئوليت29
بند دوم: تعرض ناپذيري……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………. 29
گفتارسوم:حمایت ازپارلمان دربرابراهانت……………………………………………………………………………………………………………………………………………………….32
فصل دوم: جايگاه رئيس مجلس در نظام تقنيني كشور33
مبحث اول: تشكيل مجلس شوراي اسلامي33
گفتار اول : تشکیل جلسات34
گفتار دوم: هیات رئیسه مجلس شورای اسلامی36
گفتار سوم: کمیسیون های مجلس شورای اسلامی39
مبحث دوم: صلاحيت تقنيني مجلس شوراي اسلامي42
گفتاراول: صلاحيت تكليفي و اختياري42
بند اول: صلاحيت تكليفي43
بند دوم: صلاحيت اختياري44
گفتار دوم: محدوديت هاي صلاحيت تقنيني مجلس45
بند اول: محدوديت هاي اختياري46
بند دوم: محدوديت هاي غير اختياري47
مبحث سوم: صلاحيت نظارت مجلس شوراي اسلامي51
گفتاراول: نظارت بیروني52
بند اول: نظارت تقنینی و سیاسی53
بند اول :نظارت مالي و انضباطي54
گفتار دوم:نظارت دروني59
بند اول: نظارت بر كميسيون ها و هيات رئيسه59
بند دوم: نظارت بر كميسيون ها و ديوان محاسبات60
بخش دوم: جايگاه رئيس مجلس شوراي اسلامي درجمهوري اسلامي ايران63
فصل اول: جايگاه و نقش رئيس مجلس در برابر قوه مجريه64
مبحث اول:رئیس مجلس و تشکیل دولت64
گفتاراول: نظارت بر تشكيل و مسائل مهم دولت64
بند اول: تشكيل دولت66
بند دوم: مسائل مهم و مورد اختلاف در دولت67
گفتار دوم: نظارت بر نحوه فعاليت هاي دولت از لحاظ اطلاعي يا استصوابي بودن68
بند اول: سوال68
بند دوم: استيضاح72
مبحث دوم: نقش رئيس مجلس در نظارت مالي بر دولت73
گفتاراول: تهيه و تصويب بودجه73
بند اول: تهيه بودجه73
بند دوم:تصويب بودجه75
گفتار دوم: اجراي بودجه77
مبحث سوم: نظارت رئيس مجلس بر مصوبات دولتي82
گفتاراول: قانون نحوه اجراي اصول 85 و 138 قانون اساسي84
بند اول: اعتبار مصوبه دولت با ايراد رئيس مجلس87
بند دوم: ضمانت اجراي نظارت رئيس مجلس بر مصوبات دولتي94
گفتار دوم: هيات بررسي تطبيق مصوبات دولتي با قوانين95
بند اول: قانون الحاق 5 تبصره به قانون اجراي اصل 85 و 13896
بند دوم: نقش رئيس مجلس در اين هيات98
فصل دوم:نقش رئيس مجلس در برابر ساير نهادها99
مبحث اول: شورای بازنگری قانون اساسی و اتحادیه بین المجالس99
گفتار اول: شورای بازنگری قانون اساسی99
گفتار دوم: اتحادیه بین المجالس103
مبحث دوم: شورای عالی انقلاب فرهنگی و مجمع تشخیص مصلحت نظام103
گفتار اول: شورای عالي انقلاب فرهنگي103
گفتاردوم: مجمع تشخیص مصلحت نظام105
مبحث سوم: ساير نهادها110
گفتار اول: شوراي عالي امنيت ملي110
گفتار دوم: صدا و سيما111
نتیجه114
منابع117
مقدمه
الف- بیان مسئله
جایگاه و موقعیت رئیس مجلس تا حد زیادی خاص و منحصر بفرد است. ازسویی رئیس مجلس اولاً و بذات به روال و سیاق سایر کسانی است که برای نمایندگی مجلس شورای اسلامی در انتخابات کاندید می شوند و پس از اخذ حد نصاب لازم به عنوان نماینده پای به مجلسی می گذارند . وی نیز بدین سان نماینده مجلس می شود و در این مرحله هیچ برتری و مزیت خاصی نسبت به سایر نمایندگان ندارد اما وی پس از برگزاری انتخابات هیأت رئیسه و انتخاب شدن به عنوان رئیس مجلس شأن و جایگاه متفاوتی نسبت به سایر نمایندگان پیدا می کند که صد البته اختیارات و وظایف ویژه ای نیز بر عهده اش قرار می گیرد.
همچنین در رابطه با نقش رئیس مجلس شورای اسلامی در رابطه با قوه مجریه باید گفت که نظارت براساسنامه های مصوب دولت، آئین نامه ها و تصویب نامه های هیأت وزیران و کمیسیون های متشکل از چند وزیر بر عهده رئیس مجلس شورای اسلامی است. و نظر وی نیز در این رابطه نظر نهایی و لازم الاجرا بوده و مقرره دولتی در صورت عدم تامین نظر وی فاقد اعتبار است. با توجه به اینکه وظیفه نظارت بر مصوبات دولتی بر عهده رئیس مجلس شورای اسلامی است، مرجع تشخیص مصوبات موضوع اصول فوق از تصمیمات صرفا اجرایی شخص رئیس مجلس است.
علاوه بر آن رئیس مجلس در دیگر نهادهای نظام جایگاهی خاص دارا می باشد و به عنوان رئیس قوه قانونگذاری کشور در نهادهای مهم مانند شورای بازنگری، شورای عالی امنیت کشور، شورای عالی انقلاب فرهنگی عضو می باشد و در تصمیم گیری ها و سیاست های این نهادها تاثیر گذار است. بنابراین با توجه به مسائل فوق و اهمیت موضوع دراین تحقیق بر آن خواهیم شد که نقش و جایگاه حقوقی رئیس قوه تقنین را در جمهوری اسلامی ایران مورد واکاوی قرار دهیم.
ب- اهمیت موضوع
با توجه به نقش قوه مقننه و اهمیت آن در نظام حقوقی کشور و از طرفی اهمیتی که این نهاد برای مردم دارد از آن جهت که نمایندگان منتخب آنها در این نهاد قرار دارند و رئیس مجلس شورای اسلامی (قانونگذاری) یکی از این نمایندگان که تجلی حاکمیت و اراده مردم در حکومت می باشد، بررسی نقش و جایگاه رئیس مجلس شورای اسلامی در نظام جمهوری اسلامی با توجه به اینکه وی به عنوان رئیس قوه قانونگذاری و با توجه به اینکه در قانون اساسی کشور ما اختیارات ویژه ای به وی تفویض شده است که در دیگر قوانین اساسی دیده نمی شود مانند اصول 85 و 138 قانون اساسی، لذا واکاوی نقش و بررسی وظایف و اختیارات وی در قانون اساسی کشور حائزاهمیت بسیاری می باشد.
ج- سوالات تحقیق
1-سوال اصلی
1-1:رئیس مجلس شورای اسلامی با توجه به قانون اساسی در برابر سایر قوا چه نقش و جایگاهی دارد؟
2-سوالات فرعی
1-2:رئیس مجلس با توجه به اصول 85 و 138 قانون اساسی آیا اختیار ابطال مصوبات خلاف شرع را نیز داراست؟
2-2:دلیل نقش و حضور رئیس مجلس در نهادهای مقرر در قانون اساسی چیست؟
د- فرضیه ها
1- رئیس مجلس شورای اسلامی در قوه تقنین جایگاه مدیریتی دارا بوده و در برابر قوه مجریه حق نظارت بر مصوبات دولت داراست هر چند نقش وی در برابر قوه مجریه با حق نظارت بر مصوبات دولتی پررنگ به نظر می رسد.
2- دولت مکلف است مصوبات خود را همزمان با ابلاغ جهت اجرا به اطلاع رئیس مجلس برساند تا در صورتی که آنها را مغایر با قوانین تشخیص داد، آنها را برای تجدید نظر به دولت ارسال کند. اما حوزه اختیارات وی در حد مخالفت مصوبات با قوانین و مقررات عمومی کشور بوده و شامل موارد مخالفت با شرع و قانون نمی شود. 3- با توجه به اینکه رئیس مجلس از سران حاکمیتی و نماینده مردم محسوب می شود، حضور وی در نهادهایی از جمله شورای بازنگری، شورای انقلاب فرهنگی، شورای امنیت ملی و … ضروری و راهگشا بوده اما حضور وی به عنوان نماینده دستگاه تقنینی بوده و با تجربیات خود در مسیر قانونگذاری خواهد توانست نقش به سزایی را در این نهادها اعمال نماید.
ه- اهداف تحقیق
از مهم ترین اهداف این تحقیق بررسی نقش رئیس مجلس شورای اسلامی در تشخیص عدم مغایرت مصوبات دولت با قوانین و مقررات عمومی کشور است می باشد. از سوی دیگر لازم است تا مشخص شود محدوده این اختیار تا کجاست و اینکه این امر نوعی دخالت در وظایف سایر قوا محسوب نمی شود؟البته رئیس مجلس شورای اسلامی در رابطه با سایر نهادها نیز وظایف مهمی بر عهده دارد که در این تحقیق مورد مداقه قرار خواهد گرفت.
و- روش پژوهش
روش تحقیق توصیفی تحلیلی بوده است. و هدف از آن بررسی نقش رئیس مجلس شورای اسلامی در ساختار حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران بوده و در این رابطه نقش وی در رابطه با سایر قوا نیز مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
ز- روش گردآوری
روش گردآوری مطالب به شیوه کتابخانه ای بوده و از منابع در دسترس اعم از کتاب، مقاله و اینترنت استفاده شده است.
ح- پیشینه پژوهش
با توجه به اینکه موضوعی که برای پایان نامه انتخاب شده است نقش و جایگاه رئیس مجلس در نظام جمهوری اسلامی ایران می باشد. پس از بررسی های به عمل آمده در خصوص سابقه و پیشینه ی پژوهش حاضر مشخص گردید در این زمینه کلیات و اختیارات مجلس منابع فراوانی به زبان فارسی وجود دارد. اما در آنها بسیار کم به اختیارات رئیس مجلس پرداخته شده بود. علاوه بر آن با توجه به اینکه بیشتر اختیارات رئیس مجلس در آیین نامه داخلی مجلس آمده است تا کنون این اختیارات مورد بررسی قرار نگرفته بوده علاوه بر آن با توجه به نظارتی که وی در جریان مصوبات قوه مجریه دارد به این امر نیز به صورت بسیار مختصر پرداخته شده بود. سعی خواهد شد که این موضوعات ، به صورت مفصل تری مورد بررسی قرار گیرد.
ت- مشکلات پژوهش
مهمترین مشکل پژوهش پیش رو کمبود منابع مورد نیاز برای جمع آوری اطلاعات در مورد اختیارات و وظایف رئیس مجلس بود که کار محقق را برای دسترسی به مطالب دشوار گردانید.
ی- سازماندهی پژوهش
پایان نامه حاضر مشتمل بر دو بخش می باشد که هر بخش به دو فصل تقسیم شده است. بخش اول مشتمل بر کلیات می باشد که در فصل اول آن به بررسی مبانی نظری و ساختاری قوه مقننه پرداخته شده و در فصل دوم جایگاه و نقش رئیس مجلس در قوه مقننه بررسی شده است. در بخش دوم جایگاه رئیس مجلس در دیگر نهادهای نظام مشخص و تبیین شده است. در فصل اول به بررسی نقش رئیس مجلس در برابر قوه مجریه و از جمله مهمترین وظایفی که رئیس مجلس دارد یعنی اختیارات مربوط به اصول 85 و 138 قانون اساسی، مورد واکاوی و تحلیل قرار گرفته است. در فصل پایانی نقش رئیس مجلس در برابر سایر نهادهای نظام جمهوری اسلامی ایران مورد مداقه قرار می گیرد.
بخش اول:
مفاهیم و مبانی
فصل اول : قوه مقننه
قوه قانونگذاری یا قوه مقننه نوعی انجمن گفتگویی (مشورتی) با اختیارهای ایجاد، اصلاح و لغو قانون است. اين نهاد در کشورهای مختلف نام های متنوع به خود گرفته است. “همانندکانگرس1 در ايالات متحده امريکا، شورای ملی2 در فرانسه، مجلس نمايندگان3   در ژاپن، پارلمان4 در انگلستان و سنگاپور، مجلس شورای اسلامی درايران”
قوه مقننه یکی از نهادهای هیأت حاکمه است که امر قانونگذاری را در نظام تفکیک قوا انجام می دهد. شهروندان از طریق قوه مقننه می توانند تصمیمات مقتضی در خصوص نیازها و خواسته های زندگی فردی و اجتماعی خود را اتخاذ نمایند. در واقع قوه مقننه نماد بیان اراده مردم است که در نظام های مردم سالار یا دمکراسی غیر مستقیم هویت می یابد. 5
مبحث اول: مبانی نظری قوه مقننه
قوه مقننه در جوامع مختلف نقش موثر و مهمی در ایجاد دموکراسی پایدار ایفا می‌کند و یکی از ضروری‌ترین پایه‌های دموکراسی به شمار می‌رود. جوامع دمکراتیک نیاز به مکانی دارند تا نمایندگان اجتماعات مختلف با گردهم آمدن در آن ارتباط و پیوندی نزدیک با توده مردم داشته باشند. همچنین این نهادها باید توانایی تصویب قوانین خوب و قابل اجرا را داشته باشند تا مشارکت مردم را در امور سرعت بخشند.
گفتاراول: شعبه تقنين و سابقه آن
از لحاظ سابقه تاریخی، در کشورها مجلس مقننه، ابتدا یک شورای مشورتی بیش نبود؛ اعضای آن هم توسط حکومت از میان طبقات مختلف تعیین می شد. این شورا بعدها، تکامل یافت و جنبه ی دموکراتیک پیدا کرد. از لحاظ تاریخی، وظیفه ی شورای مشورتی، تبادل نظر درباره ی وضع مالیاتها و گردآوری سپاه بود که طرف شور حکومت قرار می گرفت. در نظر حکومتها جلب رضایت قبلی نمایندگان ملت به ویژه در مواقع بحرانی و جنگ، به منظور ایجاد تسهیلات درگرفتن مالیات از مردم و سربازگیری و سایر مسایل امری ضروری شمرده می شد، بعدها به تدریج این شورا برای خود این حق را قائل شد که در مقابل مالیاتی که ملت می دهد بر چگونگی مصرف این اعتبارات یعنی بر درآمدها و هزینه های عمومی نظارت بکند. این نظارت در سیر و تحول تاریخی از امور مالی و مالیاتی فراتر رفت و بر اعمال حکومت و عملکرد آن نیز تسری یافت؛ و بالاخره مسئولیت سیاسی یعنی سئوال و استیضاح از وزراء به عنوان ابزارهای نظارتی در رژیم های مردمی و پارلمانی جا افتاد و مشاوره در امور کشور نیز منجر به تثبیت اختیار مجلس مقننه در امر قانونگذاری گردید. امروزه وظایف مجلس مقننه شامل وضع قوانین در کشور، تصویب بودجه و قوانین مالیاتی، نظارت بر اعمال قوه مجریه و برخی امور دیگر می باشد.6
ارسطو براي هر حكومت سه گونه قدرت قائل بود: 1- قدرت تامل و مشورت درباره مصالح عام 2- قدرت فرمانروايي 3- قدرت دادرسي. وي معتقد بود كه براي به سامان شدن حكومت بايد سازوكار سه گونه قدرت بازشناسي شده و به نيكي سامان يابند. قواي سه‌گانه ارسطويي با تفكيك قواي امروزي تفاوت‌هاي بسياري داشت. قوه ‌مقننه وي از اقتدار اجرايي و گاهي قضايي نيز برخوردار بود و قوه فرمانروايي نيز اختيار وضع قانون داشت. به اين ترتيب، نظريه ارسطو درباره قوا، بيش از آنكه مبتني بر تفكيك باشد، نوعي اختلاط قوا به شمار مي‌رود. “ژان بدن” نيز با متنوع دانستن مظاهر حاكميت، شش عملكرد را مظهر حاكميت مي‌دانست. وي با اعتقاد به تقسيم‌ناپذيري حاكميت، قوه‌مقننه را مادر قوا مي‌شناخت و بقيه مظاهر حاكميت را ناشي از اين قوه مي‌دانست كه بايد زير نظر قوه مقننه به كارويژه خود بپردازند. هر چند انقلاب پارسايان در انگلستان در قرن هفدهم به رهبري “كرامول” تا حدودي عملا به جدايي قوا اقدام كرد، اما نظريه‌پردازي در اين باره به سبك امروزي را بايد به “جان لاك” نسبت داد كه در اواخر قرن هفدهم در كتاب معروف « رساله‌اي در باب حكومت مدني»، نظريه جامعي در باب اصل تفكيك قوا مطرح ساخت. به نظر وي، در هر جامعه‌اي، سه قوه را بايد از يكديگر مشخص نمود: 1- قوه مقننه؛ 2- قوه مجريه؛ 3- قوه متحده (فدراتيو).7
جان لاك به‌رغم تمايل به دوگانگي قواي مقننه و مجريه و توضيح وظايف هر كدام و پرهيز از اختلاط آن دو، به سبب ضعف‌هاي انساني، با اين حال هوادار نوعي همكاري بين قوا به منظور جلوگيري از بي‌نظمي بود. جان لاك همانند پيشينيان خود، قوه مقننه را به تنهايي، نخستين مظهر حاكميت مي‌دانست و معتقد بود كه دستگاه اجرايي حتما بايد مسوول و پاسخگو در مقابل قوه‌ مقننه باشد و اين قوه (تقنين) می‌تواند هر زمان كه اراده كند، كارگزاران اجرايي را بركنار كند.8
بسیاری معتقدند؛ اصل تفكيك قوا به شيوه امروزي، دستاورد نظريات “منتسكيو” متفكر و فيلسوف قرن 18 فرانسه است. وي در كتاب «روح القوانين» نظريه جدايي سه قوه مقننه، مجريه و قضائيه را به گونه‌اي تبيين كرد كه اين نظريه‌ها، اثرات انكارناپذيري بر مشي فكري واضعان قانون اساسي و نهايتا در شكل دادن به رژيم‌هاي سياسي غربي برجاي گذارده است. اساس نظريه وی، «آزادي سياسي» است. به عبارت ديگر، منظور وي از طرح نظريه تفكيك قوا، ارائه راه‌حل‌هايي به منظور عدم امكان سوء‌استفاده از قدرت، چگونگي محدوديت قدرت و ارائه بهترين روشها و ساختار مناسب و نحوه تلفيق و تعامل آنها به منظور دستيابي به «آزادي» است.9
  “منتسكيو” حكومت‌هاي ميانه‌رو را ضامن آزادي سياسي مردم مي‌داند، اما تاكيد مي‌‌كند كه هر انسان صاحب‌ قدرتي گرايش به سوء ‌استفاده از قدرت را دارد و تعيين حد و مرز قدرت مي‌تواند از استفاده نامناسب از آن جلوگيري كند. تعيين محدوده براي كنترل اميال انسان از نظر “منتسكيو” آنچنان است كه وي فضيلت را نيز نيازمند حدود مي‌داند. وي براي ايجاد حدود و چارچوب قدرت، موضوع تفكيك قوا را مطرح كرده است؛ هر چند ادبيات به كار رفته توسط منتسكيو بيش از آنكه مبتني بر تفكيك قوا باشد، بشتر بر توازن و تعادل قوا تاكيد دارد. شارحان قوانين اساسي بعدها با مبنا قرار دادن انديشه‌هاي “منتسكيو”، ضمن تدارك ساختارهاي مناسب براي قواي سه‌گانه (مثلا پارلمان براي مقننه، هيات دولت و سازمان اداري براي قوه مجريه و دادگستري براي قضائيه) اصطلاح تفكيك قوا را به وي منتسب نمودند. بنابراین دغدغه منتسكيو براي آزادي مردم، وي را به نظريه‌پردازي پيرامون تفكيك قوا به منظور جلوگيري از سوء‌استفاده از قدرت واداشت. براي حصول اين مقصود او معتقد بود؛
1- قوا بايد از يكديگر متمايز و منفك شوند؛
2- اركان و سازمان‌هاي مناسبي كه تجسم بخش هر يك از قوا باشند و ضمنا وظايف خاص آنها را به انجام رسانند، به وجود آيند؛
3- اين دستگاه‌ها طوري در برابر هم قرار گيرند كه هم كار دولت به سامان شود و هم امور حكومت انجام شود و هم مرز توقف يكديگر را رسم كنند و نگذارند هيچ‌كدام از قوا از محدوده كار خود تجاوز كند.10
در ميان سه قوه مقننه، مجريه و قضائيه، “منتسكيو” براي قوه قضائيه نقش حكومتي و سياسي قائل نبود و به روشني، اهميت قوه قانونگذاري و اجرايي و رابطه اين دو را در تحقق حكومت كمال مطلوب موثر مي‌دانست. نظريه تفكيك قوا به شيوه “منتسكيو” تاثير فراواني در نخستين قوانين اساسي شكلي قرن 18 برجاي ‌گذاشت. قانونگذاران آمريكايي براي تدوين قانون اساسي فدرال، از نظريه وی درباره تفكيك قوا، تفكيك كامل و مطلق را برداشت كرده و بر اين مبنا رژيم رياستي را در كشور خود پي‌ريزي كردند. رژيم رياستي كه ثمره تفكيك كامل و افقي قواست، اكنون نيز در اين كشور حاكم است. انقلابيون فرانسوي نيز با برداشت‌هاي فلسفي از ديدگاه‌هاي منتسكيو، در مبحث حاكميت و سرچشمه‌هاي آن نتيجه گرفتند كه ملت حاكم هنگام تعيين نمايندگان خود بخشي از حاكميت را به قوه مقننه، بخشي را به قوه مجريه و سهمي را به قوه قضائيه واگذار مي‌كند و بايد ديوارهها و موانعي، بدنه هر كدام از قوا را طوري از هم جدا كنند كه امكان مداخله هيچ‌كدام در كار يكديگر نباشد.11
به‌زعم آنها، قدرت سياسي موجود در جامعه، تجلي تمام‌ عيار حاكميت است و هر كدام از سه قوه شكلي از اشكال اين مفهوم كلي است. اما هواداران تفكيك نسبي قوا تحت تاثير انديشه‌هاي “روسو”، با اين استدلال كه قواي سه‌گانه تجليات مختلف قدرت سياسي هستند كه كليتي است موجود در جامعه و اساسا تفكيك آنها به منظور طبقه‌بندي وظايف حاكميت است، قانونگذار را نهاد شايسته‌اي براي تفكيك قلمداد كردند؛ به طوري كه وي با نرمش و به طور دلخواه با تفكيك نسبي، هم مانع تمركز قدرت شود و هم از اطلاق‌گرايي افراطي كه مانع اعمال حكومت و قدرت است پرهيز نمايد. طرفداران تفكيك نسبي قوا معتقد بودند؛ سرشت قوا با يكديگر ناسازگار نيستند و به سامان كردن آنها بايد با تدابیري كه موافق با مقتضيات جامعه باشد انجام پذيرد. عقیده “ژان ژاك روسو” در نظريه تفكيك نسبي قوا آن بود كه حاكميت متعلق به مردم جامعه است (حاكميت ملي به عنوان كليت تجزيه‌ناپذير) اين حاكميت از سوي «هيات مردم» يا قوه مقننه به ساير اركان حكومت انتقال مي‌‌يابد.12
بند اول: سابقه ي تاريخي
در یونان “تمیس” به معنای احکام و دستورات خداوند بود و “دایک” به معنای قانون زمینی بود “نوموس” بعدها به وجود آمد و آن را معادل عرف دانسته اند. سوفسطائیان قانون13 را با طبیعت ثابت در تقابل قرار دادند و “سقراط” در برابر آنان این پرسش را پیش کشید که آیا وجود یک فرمان از جانب یک مقام عالی کافی است که آن را قانون بنامیم. همچنین حقوق دانان روم به غایت قاعده مند و عمل گرا بودند و روش آنها این گونه بود که یک نظام قاعده مند به وجود بیاورند. انواع قوانین در جمهوری روم به سه دسته تقسیم می شدند:
الف- قوانین مصوب مجلس؛14
ب- بخش نامه های صادره از قضات صلح که در حکم قانون بودند؛15
ج- فرمان های امپراطور16 .
“الیپان” حقوقدان مشهور روم قانون را صرفا محصول اراده امپراطوری می دانست از این حیث وی را می توان بانی نظریه دانست.
در قرون وسطی وضع متفاوت شد در این دوران قانون در عمل اصول عرف بسیار قدیمی متعلق به روم پنداشته می شد؛ چارچوبی که حتی خود شاه هم در درون آن قرار داشت. “سنت توماس” نیز قانون را قاعده و معیاری می دانست که بر اساس آن اشخاص به انجام برخی از کارها و خودداری از برخی دیگر هدایت می شوند اما با الهام از اندیشه های روم و آموزه های کلیسا قانون را انتظام عقلانی امور مربوط به مصلحت جامعه می دانست که توسط پادشاه که او نیز مسئول مراقبت از جامعه است انتشار می یابند او هم چون یونانیان هدف قانون را پی گیری فضیلت می دانست. در اوایل قرون وسطی هنوز اندیشه های یونان باستان حضوری پررنگ داشت و آنها قانون را اساسا عرف می دانستند اما در اواخر قرون وسطی چنین تفکری پدید آمده بود که قانون باید با قانون خداوند مطابقت داشته باشد.17
بند دوم:تلاش مكاتب در شعبه ي تقنيني
در دوران جدید نیز بحث بر سر قانون هم چنان ادامه یافت و متفکران بسیاری به تامل در این باب پرداختند در این میان پوزیتیوست ها نقش بسیار مهم و پر رنگی دارند. آنها به قانون اهمیت زیادی می دهند اما آن را صرفا متنی می دانند که توسط مرجع صلاحیت قانون گذاری تصویب شده باشد. “جان آستین” از نخستین بزرگان این مکتب به دنبال زدودن مباحثی بود که به گونه ای مبهم جزو حقوق شمرده می شوند به نظر او یک قانون از دو حالت خارج نیست یا به گونه ی شفاف جزو قانون است یا نیست. او ضربه ای هولناک به حقوق سنتی وارد کرد زیرا قوانین الهی را به کناری نهاد. “کلسن” نیز از قوانین موضوعه حمایت می کرد اما بر خلاف “آستین” نظام حقوقی را به عنوان مجموعه ای فرض می کند که به هنجاری بنیادین منتهی می شود.18 به نظر او دستوراتی، قانون محسوب می شوند که از مرجعی مشروع صادر شود. پروفسور “هارت” که جرح و تعدیل های فراوانی در اندیشه های پوزیتیویستی پدید آورد منتقد نگاه “آستین” است. یعنی حقوق به مثابه فرمان را نمی پذیرد. در نظر وی “آستین” تحلیل حقوقی را با روان شناسی خلط کرده است. “هارت” در پی این بود که این قانون، حقوق را از اخلاق جدا می سازد و اینکه قانون چیست، اهداف آن چه می باشد؟ و بر عکس حقوق دانان طبیعی که مکتب پوزیتیوسیم با آن مخالف بود، پایه قانون را در جایی خارج از اداره کنترل انسان قرار نمی داد. بر عکس پوزیتویست ها حقوق دانان حقوق طبیعی بر ارزش های غایی و مافوق عقل تاکید می کردند که باید در هنگام وضع و تدوین قانون در نظر گرفته شود. برخی مانند “لان فولر” از اخلاق درونی قانون یاد می کردند او حقوق طبیعی را سکولار کرد و “حضور همه جایی نگران کننده آسمان” یعنی نظم اخلاقی از پیش موجود را رد کرد.
از سوی دیگر هدف از قانون گذاری را می توان انسجام زندگی انسانها دانست تا به حقوق همدیگر تجاوز نکنند. در حقیقت قوانین در خدمت آزادی اند. در خصوص قانونگذاری نیز باید گفت روح فرد گرایی که بر قرن هجدهم حاکم بود باعث شد که برای اولین بار در تاریخ بشر به صورت مبهم تلاش هایی برای تدوین نظام های حقوق ملی بر اساس ایده آل های حقوق طبیعی صورت گرفت. مشهورترین این تلاش ها مربوط به کد ناپلئون بود؛ قانون عمومی “بردس” نیز اولین مجموعه حقوق ملی بود که لازم الاجرا شد.19
گفتار دوم:نقش پارلمان درطول تاریخ
نقش پارلمان درطول تاریخ را می توان درسه بند مورد مطالعه وبررسی قرار داد:
بنداول:نقش مشاوره ای
نخستین نقش پارلمان،نقش مشاوره ای آن بوده است،این نقش مهم ترین نقشی بودکه پارلمان درگذشته ایفا می کرد،زیرادرمراحل ابتدایی فعالیت پارلمان،حاکمیت اصلی ازآن پادشاه بودومجلس بیشترجنبه مشورتی وتشریفاتی داشت.اختیارات قانونگذاری واجرایی واموری چون وضع مالیات هم دراختیار پادشاه بودوپارلمان ازاختیارات چندانی دراین زمینه برخوردار نبودونقش بسیار کمرنگی درحاکمیت داشت.
بنددوم:نقش نمایندگی
دومین نقش پارلمان درطول تاریخ،نمایندگی بوده است.این نقش کارکرداصلی وشاخص پارلمان بشمارمی رودودرتحولی مهم نسبت به دوره قبل(دوره مشاوره ای)دراین مرحله انتخاب نمایندگان مجلس از طریق انتخابات آزاد،عمومی ومستقیم صورت می گرفت.
بندسوم:نقش نظارتی
سومین نقش پارلمان که اساسی ترین کارکرد آن نیز محسوب می شود،نقش نظارتی آن است که باتوسعه کامل اختیارات این نهاد به ظهور رسید،این توسعه اختیارات بصورت مستقیم وغیرمستقیم ودرقالب فعالیت هایی چون،سوال از وزرا واستیضاح آنها،تشکیل کمیسیون های پارلمانی ورای اعتماد به هیأت دولت ونظارت برتمام فعالیت های اجرایی آن از سوی نمایندگان تحقق یافت وبه تحقق کامل نقش نظارتی پارلمان انجامید.20
گفتار سوم:حدود و ثغور شعبه ي تقنيني
منظور از عملكرد اين شعبه از حكومت عبارت است از هرگونه فعلي كه از جانب نهاد تقنيني حكومت صورت مي پذيرد؛ اين گونه افعال عمدتا و نهايتا در قالب قانون لباس حقوقي به خود مي گيرد و به عنوان عالي ترين نهاد حاكميت كامل حكومت جلوه گر مي شود. اما منظور از نهاد تقنيني كه همانا عبارت است از نهاد موسس قانون اساسي كه تحت عنوان مجلس موسسان قانون اساسي معروف مي باشد. اين مجلس هرچند به طور موقت تشكيل مي شود و پس از پايان ماموريت خود كه همانا تدوين قانون اساسي مكتوب است عمر سياسي آن پايان مي رسد. اما محصول تلاش حقوقي اين مجلس تحت عنوان “قانون اساسي” به عنوان بنيادي ترين منبع حقوق اساسي تا زماني كه حاكميت شكل دهنده ي اين مجلس برقرار است باقي مي ماند؛ هم چنين پارلمان به عنوان نهاد دائمي حكومت قدرت بلامنازع در عرصه ي نظام تقنين هر دولت- كشور مي باشد، قوانين عادي مصوب پارلمان پس از قانوني اساسي به عنوان عالي ترين قواعد در اداره ي امور مملكت هاي مردم سالار تلقي مي گردد.21
بند اول: حوزه عملكرد شاكله تقنين
مراد از عملكرد شعبه ي تقنيني حكومت عبارت است از هرگونه فعلي كه از جانب نهاد تقنيني حكومت صورت مي پذيرد اين گونه افعال عمدتا و نهايتا در قالب قانون لباس حقوقي به خود مي گيرد و به عنوان عالي ترين نهاد حاكميت كامل حكومت جلوه گر مي شود.
اما منظور از نهاد تقنيني كه همانا عبارت است از نهاد موسس قانون اساسي كه تحت عنوان مجلس موسسان قانون اساسي معروف مي باشد. اين مجلس هر چند به طور موقت تشكيل مي شود و پس از پايان ماموريت خود كه همانا تدوين قانون اساسي مكتوب است عمر سياسي آن به پايان مي رسد، اما محصول تلاش حقوقي اين مجلس تحت عنوان”قانون اساسي” به عنوان بنيادي ترين منبع حقوق اساسي تا زماني كه حاكميت شكل دهنده ي اين مجلس برقرار است باقي مي ماند، هم چنين پارلمان به عنوان نهاد دائمي حكومت قدرت بلامنازع در عرصه ي نظام تقنين هر دولت-كشور مي باشد؛ قوانين عادي مصوب پارلمان پس از قانون اساسي به عنوان عالي ترين قواعد در اداره ي امور مملكت هاي مردم سالار تلقي مي گردد.22
بند دوم: محدوديت هاي شعبه تقنين
شعبه ی تقنینی در حکومت های اسلامی دارای آزادی مطلق نمی باشد و ناگزیر است محدودیت ها را نیز مراعات نماید. اساسی ترین مانع در این زمینه عبارت است از مراعات اصول کلی حقوق؛ اصولی مانند حق نفس انسان، حق آزادی، حق مالکیت، حق مسکن و اصول برائت و عدالت، حق دادخواهی و برخورداری از محکمه صالح، اصل ممنوعیت شکنجه، اصل قانونی بودن جرایم و مجازات و … که هر عقل سلیم رعایت آنها را مفروض می داند و هیچ دلیل منطقی و عقلایی علیه آن ها وجود ندارد. این اصول تحت عنوان “اصول کلی حقوق” در همه ی کشورها در متن و فحوای قوانین اساسی مورد احترام قرار می گیرند.
اصل برتری قانون اساسی که متضمن برتری حقوق بشر نیز می باشد در قوانین اساسی کشورها، از جمله قانون اساسی ایران مورد توجه قرار گرفته است. در این ارتباط قانون اساسی قانون گذاری از سوی مجلس را، صرفا در محدوده ی قانون اساسی و شرع، مجاز می داند و با تاسیس نظام نظارتی شورای نگهبان، آن را تضمین نموده است. جالب توجه اینکه برتری حقوق بشر بر تمام مقامات و نهادهای سیاسی به طور شفاف ذیل اصل نهم بدین ترتیب مقرر شده است که “هیچ مقامی حق ندارد… آزادی های مشروع را، هرچند با وضع قوانین و مقررات، سلب کند.”
دومین محدودیت دولت- کشورها (حکومت) ها در حوزه های وضع قوانین عبارت است از قوانین و مقررات بین المللی، منطقه ای (معاهدات چند جانبه ) و محدودیت نوع سوم عبارت است از قوانین اساسی و بنیادین در هر دولت کشور که مافوق قوانین عادی محسوب می گردند. هم چنین برخی از قوانین عادی که به صورت برنامه های دراز مدت مثلا بیست یا ده ساله یا پنج ساله از طریق پارلمان منعقد می گردد. محدودیت نوع چهارم در نظام تقنینی کشورها عبارت است از عرف و عادت ها و رسوم در معنای عام خود که شامل اوامر و نواهی مذهبی نیز می باشد؛ که البته شدت و ضعف این محدودیت در هر جامعه ی سیاسی مربوط می شود به نظام ایدئولوژی حاکم در هر حکومت (نوع حاکمیت).23مثلا درکشورهای لائیک محدودیت ها و موانع مذهبی در نظام تقنینی دخالت مستقیم ندارد، هر چند در آن جوامع نیز محدودیت ها به طور غیر مستقیم مثلا از طریق نهاد کلیسا و پاپ بر نظام تقنینی اثر گذار می باشد. اما در کشورهایی که حاکمیت دین محور می باشد نظام تقنینی ملزم و مقید به مراعات حدود و موازین شرعی می باشد؛ همان گونه که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل بنیادین چهارم آن، محدودیت کلیه ی قوانین و مقررات اعم از مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر این ها از جهت مطابقت با موازین اسلامی اعلام شده است و در ادامه ی این اصل بنیادین موکد شده است که مراعات این کیفیت بر اطلاق یا عموم شامل همه ی اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است.24
مبحث دوم: ساختار قوه مقننه
تحقق نظام مردم سالار و حق حاكميت مردم وابسته به وجود نهادهاي سياسي و حاكم دركشور است. قوه ي مقننه در چنين نظامي به عنوان نماد حاكميت مردم در تحقق اراده مردم در مديريت امور عمومي و تعيين سرنوشت اجتماعي محسوب مي شود. در نگرش عامي به قوه مقننه بايد گفت كه يكي از نهادهاي هيات حاكمه است كه امر قانونگذاري را در نظام تفكيك قوا انجام مي دهد. شهروندان از طريق قوه مقننه مي توانند تصميمات مقتضي در خصوص نيازها و خواسته هاي زندگي فردي و اجتماعي خود را اتخاذ نمايند. در واقع قوه ي مقننه نماد بيان اراده مردم است كه در نظام هاي مردم سالار يا دمكراسي غير مستقيم هويت مي يابد. نهاد سياسي قوه ي مقننه از طريق سازمان و ساختار پارلمان با مجلس جلوه خارجي و عيني به خود مي گيرد. يعني در عمل اين مجلس قانونگذاري است كه كاركرد قوه ي مقننه را به سرانجام مي رساند. مسائل مهم قابل بررسي در اين خصوص عبارت اند از تعداد مجالس، وظايف، سمت نمايندگي، مصونيت پارلماني و ساختار دروني پارلمان.25
گفتاراول: نظام تك مجلسي
در این که قوه مقننه از یک یا دو مجلس تشکیل شود، اتفاق نظر نیست. کشورهای جهان با تکیه بر تاریخ، سنت و آنچه در آسایش و سود خود دیده اند، به تشکیل یک یا دو مجلس روی آورده اند و در این تصمیم خود را به دلایل منطقی یا نظریه های سیاسی چندان مقید نداشته اند. نظام تك مجلسي سامانه اي است كه در آن، اختيار قانونگذار و نظارت بر عملكرد قوه ي مجريه تنها به يك مجلس واگذار شده و پارلمان آن تك مجلسي است. 26
بند اول: دلايل برگزيدن نظام تك مجلسي
برگزيدن نظام انتخاباتي مي تواند دلايل متعددي داشته باشد:
1- به لحاظ سياسي، حاكميت ملي و نمايندگي سياسي واحد است نه دو يا چند گانه. بنابراين مجلس هم بايد يكي باشد؛ در حالي كه در نظام دو مجلسي خطر پراكندگي و تشتت در روابط ميان دولت و مجلس وجود دارد. طرفداران نظام تك مجلسي معتقدند قوه ي قانونگذاري قابل تجزيه نيست، تجزيه اين قوه به دو مجلس سبب مي شود كه بين آنها رقابت ايجاد شود و حاكميت ملي ناتوان و متزلزل گردد. هواداران نظام دو مجلسي در مقابل عقيده دارند كه وجود مجلس عالي در كشور عامل ثبات و تعادل در كشور و يكي از اركان دموكراسي است. زيرا نظام يك مجلسي دو خطر بزرگ دربردارد؛ يكي اينكه مجلس واحد همواره خطر اين را دارد كه بر كشور مسلط شود و خودكامگي در پيش گيرد و به تجربه ثابت شده است كه استبداد جمع (به جهت گمنامي اعضايش) به مراتب خطرناكتر از استبداد فرد مي باشد. دومين خطر نظام تك مجلسي احتمال بروز اختلاف بين مجلس واحد و قوه ي مجريه است. چنانكه در كشور دو مجلس وجود داشته باشد، در صورت بروز اختلاف بين قوه ي مجريه و يكي از مجالس، مجلس ديگر مي تواند بين آنها ميانجي و وساطت كند و از بالا گرفتن اختلاف بين آن دو مانع شود.27
2- به لحاظ فني، با نظام تك مجلسي فرآيند قانونگذاري آسانتر مي گردد، قوانين زودتر تصويب مي شوند و تاخيرهاي ناشي از نظام گهواره اي يا تصويب قانون در دو مجلس وجود نخواهد داشت. چنانچه يكي از دو مجلس به صورت مردم سالار بر گزيده شود، روشن است كه تنها اين مجلس اراده ي مردم صاحب حاكميت را بيان مي كند. اگر مجلس دوم هم ناشي از راي مردم و نحوه ي انتخاب وتركيب آنها دقيقا همانند مجلس نخست باشد،‌وجود چنين مجلسي بيهوده خواهد بود.28
بند دوم:ويژگي هاي نظام تك مجلسي
به عقیده هواداران نظام تک مجلسی، سرشت دموکراسی و مقتضیات انتخابات همگانی، با پارلمان تک عنصری سازگارتر است چرا که مجلس یگانه تصور درست تری از تقسیم ناپذیر بودن و یکپارچگی حاکمیت را نمودار می سازد. مردم به یکباره در انتخابات عمومی شرکت می کنند و نمایندگان خود را به یک مجلس که مظهر اراده ی هموار و همگونه و نامتمایز شهروندان است، می فرستند. اراده ی حاکم، از این ارگان واحد، با وضع قانون و پی ریزی استراتژی سیاسی و خط مشی کشوری، ظهور می کند و نیازمند تصحیح و تغییر، به وسیله ی نهاد دیگری نیست. صورت پارلمان يكپارچه، تصوير صادق تري از بسيط بودن ساختار دولت_ كشور را ارائه مي كند. بينش و برداشت راي دهندگان است كه نحوه ي تركيب اعضاي پارلمان را در قالب شرايط كلي انتخاب شوندگان، تعيين مي كند، نه شيوه هاي تمايز انگيز و مشروط و پيش ساخته ي قانوني كه مقولات خاصي از نمايندگان را در مجلس دوم به راي دهنده تحميل نمايد. نظام تك مجلسي يعني شاسته ترين شيوه هاي اعطاي اختيار تصميم گيري به شهروندان.29
گفتار دوم:نظام دو يا چند مجلسي
ضرورت وجود دو مجلس در نظام‌هاي بسيط و يکپارچه (غير فدرال) همواره مورد مناقشه حقوق‌دانان بوده و اولين توجيه کننده نظريه موجوديت دو مجلس، مرکب از اشراف و عوام، منتسکيو است که با توجه به واقعيت‌هاي زمان خود و نظام انگلستان بر اين اصل تاکيد داشت و تا حدي نظريات وي مورد قبول واقع شد. نظام دو مجلسي در نظام پارلماني انگلستان زاييده شرايط و اوضاع خاص آن کشور بود. برخي با الهام از ديدگاه‌هاي فلاسفه قرن هجدهم به ويژه منتسکيو در شرايط معاصر با اصل قرار دادن «نظارت و توازن» و روياروي قراردادن قوا در مقابل يکديگر، به طرح اين نظريه پرداختند که وجود مجلس دوم براي مهار کردن و اصلاح ديدگاه‌ها و نظريات مجلس اول ضروري مي‌كند.
بدين معني که در برابر مجلس اول که نمودار نوجويي و تحول و تحرک و دگرگون کنندگي است، مجلس دومي به وجود آيد تا عقل و تدبير و محافظه‌کاري را به همراه داشته باشد. بنابراين مجلس دوم مظهر تعقل در برابر شتابزدگي، نخبگان در برابر عوام الناس و رأي پيران در برابر بخت جوانان تلقي شد. پس طبعاً ترکيب اعضاي دو مجلس بايد با هم متفاوت باشد. شرايط گزينش آنها فرق کند و نحوه توزيع اختيارات قانون‌گذاري يا سياسي به صورتي سامان يابد که دو مجلس هم جلوي زياده‌روي‌هاي يکديگر را متقابلاً بگيرند و هم تصميمات در سطح بهتر و فني تري اتخاذ شود.
“دولوم” بر این عقیده است که، “مجلس واحد به تجربه نشان داده که در نهایت بر دو قوه دیگر تسلط پیدا می کند. برای رفع این خطر پذیرش ترتیب دو مجلسی است تا مجلس عالی قدرت و توانایی مجلس مبعوثان را محدود نماید و تعادل بین قوای حاکم از بین نرود.”30 دلیل دیگری که در حمایت از نظریه دو مجلسی بودن پارلمان ابراز شده این است که انسانها مخصوصا آنها که تحت تاثیر احساسات هستند. غالبا دچار اشتباه می شوند. این اشتباهات باید اصلاح شود. مجلس دوم که معمولا اعضای آن دارای تجربه و اطلاعات وسیع و سوابق خدمات سیاسی هستند می توانند قوانین مصوب مجلس مبعوثان را اصلاح کنند و یا اگر آنها را مضر تشخیص می دهند با امتناع از تصویب جلو زیان را بگیرند.31
با همه اين اختلاف ها مي توان چهار دليل را كه باعث ترجيح دو مجلس بر يك مجلس گريده است ميان آنان مشترك دانست:32
1- اهميت قانون و نقش آن در زندگاني فردي و اجتماعي مردم چنان است كه واگذار كردن آن تنها به يك مجلس مقرون به احتياط نيست؛
2- هيچ دستگاهي، هيچ مقام و منصبي و هيچ شخصي در امور عمومي كه مسئوليتي به عهده دارد نبايد بدون نوعي نظارت، به حال خود رها شود. مجلس اول از اين قاعده مستثني نيست. مجلس دوم چه در كشورهايي كه حق رد تصميم هاي مجلس اول را دارند و چه در كشورهايي كه تنها اختيار دارند مصوبات مجلس اول را به تعويق اندازند، هر يك به گونه اي بر مجلس اول نظارت مي كنند؛
3- جهات و علل لزوم يا عدم لزوم قانون تازه از ديدگاههاي ديگر وراي آنچه در مجلس اول طرح گرديده در مجلس دوم عنوان شود؛
4- در مجلس اول حزب حاكم داراي اكثريت است و ممكن است وقت كافي يا تعلق لازم به نظريات احزاب و گروههاي سياسي ديگر به ويژه آنچه كه فرا حزبي است نداشته باشد.
هريك از اين وظايف چهارگانه در عمل در هر كشوري نوعي تعبير و مجرا گرديده، كه با آنچه در كشورهاي ديگر از آنها منظور دارند، يكسان نيست. يكي از نتايج دشوار اين اختلاف نظرها يافتن رابطه منطقي ميان وظايف نه چندان مهم مجلس دوم با موقعيت ممتازي است كه از آنها بهره مند است.
بند اول: كشورهاي فدرال
در کشورهای فدرال که اقتدارات حکومت میان ایالات و حکومت مرکزی تقسیم گردیده، به حکم ضرورت دو مجلس دارند. شمار اعضاء در مجلس اول به نسبت جمعیت هر ایالت است و مجلس دوم با اینکه مظهر هویت ایالات در برابر بودن آنها با یکدیگر است، شمار نمایندگان هر ایالت در این مجلس، و همچنین نفوذ و اعتبار سیاسی آنها یکسان نیست. در برخی کشورها، ایالات از خرد و کلان و صرفنظر از جمعیت، وسعت خاک و وضع اقتصادی، به تساوی به این مجلس نماینده می فرستند.33 و پاره ای جمعیت هر ایالت را ملاک قرار داده اند.34 گاه مجلس دوم نفوذ و اعتباری به درجات بیشتر از مجلس اول دارد.35 و زمانی با اینکه اعضاء هر دو مجلس با رای مستقیم مردم برگزیده می شوند، و موافقت هر دو مجلس برای تصویب لوایح و طرح ها ضروری است، مجلس دوم در درجه دوم اهمیت قرار گرفته، بدین دلیل که دولت خود را تنها در برابر مجلس اول مسئول دانسته است.36 گاه نیز با اینکه به ظاهر دو مجلسی هستند، وظایف هر یک از دو مجلسی به درستی تفکیک و مشخص نگردیده، اغلب جلسات مشترک دارند، و با هم رای می دهند.37
بند دوم: كشورهاي يكپارچه
فوايد زير را مي‌توان براي دو مجلس در نظام‌هاي



قیمت: تومان

دسته بندی : پایان نامه ارشد

پاسخ دهید